持續深化“放管服”改革

推動實現經濟高質量發展和生態環境高水平保護

——在全國生態環境系統深化“放管服”改革

轉變政府職能視頻會議上的講話

生態環境部部長  李干杰

（2018年8月31日）

同志們：

今天，我們召開全國生態環境系統深化“放管服”改革轉變政府職能視頻會議，主要任務是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大、十九屆二中和三中全會精神，全面貫徹習近平生態文明思想和全國生態環境保護大會精神，認真落實2018年全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議部署和要求，深入總結近年來生態環境領域“放管服”改革成效，部署當前和今后一個時期重點工作，推動生態環境治理體系和治理能力現代化，支撐經濟高質量發展和生態環境高水平保護，為打好污染防治攻堅戰、實現經濟社會持續健康發展提供堅強保障。

“放管服”改革是黨中央、國務院重要決策部署。為深入推進“放管服”改革，我部提出在全國生態環境系統開展“四個一”的工作部署，即“開一個會、發一個文件、解決一批實際問題、開展一輪宣傳引導”。這次會議是生態環境部組建以來召開的第一次“放管服”改革視頻會議，一直開到區縣一級，是“四個一”工作部署的一部分。8月28日，生態環境部常務會審議通過《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革 推動經濟高質量發展的指導意見》，在進一步征求地方意見的基礎上，已于昨天發布實施。今天下午，我部還將舉行例行新聞發布會，重點圍繞生態環境領域“放管服”改革進行政策宣傳解讀。這些都充分體現了生態環境部黨組和全國生態環境系統對深化“放管服”改革、轉變政府職能的高度重視。

下面，我講幾點意見。

一、充分認識深化生態環境領域“放管服”改革的重大意義

黨中央、國務院高度重視深化“放管服”改革。習近平總書記在黨的十九屆三中全會上強調，要清理和規范各類行政許可、資質資格、中介服務等管理事項，并多次就深化簡政放權、轉變政府職能以及深化生態環境監管體制改革作出重要指示批示，為深入推進生態環境領域“放管服”改革指明前進方向，提供根本遵循。國務院連續4年就深化“放管服”改革、轉變政府職能召開電視電話會議，李克強總理均出席并發表重要講話，全面闡述深化“放管服”改革的重大意義和深刻內涵，統籌安排部署深化“放管服”改革工作，也對深化生態環境領域“放管服”改革提出明確任務要求。我們必須深入學習領會，充分認識和牢牢把握進一步深化“放管服”改革的重大意義，加快推動黨中央、國務院決策部署在生態環境領域落地見效。

（一）深化“放管服”改革是新時代推動經濟高質量發展的內在要求。“放管服”改革旨在推動政府職能深刻轉變，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，這是一場重塑政府和市場關系、刀刃向內的政府自身革命，也是實現經濟穩中向好的關鍵一招。進入新時代，要實現經濟高質量發展，從根本上還是要在改革上下功夫、在體制創新上下功夫，切實把市場活力最大限度激發出來，把人民群眾創造力最大限度調動起來，推動經濟走上依靠創新提質增效的發展路子，從產業鏈低端向中高端邁進。生態環境保護是政府重要的職能，是調整經濟結構、轉變經濟增長方式的重要抓手，也是推動經濟社會持續健康發展的重要內容，與市場和經濟發展的關系密不可分，在“放管服”改革這場政府自身革命中承擔著重要責任和使命。

必須進一步深化生態環境領域“放管服”改革，充分發揮生態環境保護優化市場資源配置、推動經濟高質量發展的作用。要深入貫徹習近平生態文明思想，堅持人與自然和諧共生，正確處理生態環境保護與經濟社會發展關系，加快推動形成節約資源和保護生態環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。要加快推進供給側結構性改革，以生態環境保護倒逼經濟結構調整和轉型升級，充分釋放發展活力，激發有效投資空間，引導穩定市場預期。要強化生態環境執法監管，營造良好的市場環境，促進公平競爭、優勝劣汰，防止劣幣驅逐良幣，讓無效低效產能特別是“僵尸企業”退出，實現市場出清，使資源得到高效配置和利用。

（二）深化“放管服”改革是打好污染防治攻堅戰的重要保障。黨的十九大提出，要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰。今年4月2日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第一次會議，研究打好污染防治攻堅戰的思路和舉措。5月18日至19日，黨中央、國務院召開全國生態環境保護大會，習近平總書記出席會議并發表重要講話，對全面加強生態環境保護、堅決打好污染防治攻堅戰作出再部署，提出新要求。6月16日，中共中央、國務院印發《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，明確了打好污染防治攻堅戰的時間表、路線圖、任務書。

打好污染防治攻堅戰，是黨中央交給我們的重大任務，是一場大仗、硬仗、苦仗，時間緊、任務重、難度大，需要付出極其艱苦的努力，需要多方面保障支撐。必須進一步深化生態環境領域“放管服”改革，加快改革以審批發證為主要內容的傳統管理模式，把工作重點和更多行政資源轉向加強事中事后監管和提供公共生態環境服務上來，切實做好簡化行政審批、減稅降費等“減法”，做好加強監管的“加法”和優化服務的“乘法”，調動企業和公眾參與生態環境保護的積極性和主動性，推動形成群策群力、齊抓共管、全社會廣泛參與的生態環境保護大格局，堅決打好打勝污染防治攻堅戰。

（三）深化“放管服”改革是推進生態環境治理體系和治理能力現代化的戰略舉措。習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出，要通過加快構建生態文明體系，使我國經濟發展質量和效益顯著提升，確保到2035年生態環境質量實現根本好轉，生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化基本實現，美麗中國目標基本實現。《深化黨和國家機構改革方案》明確，整合原環境保護部職責及其他6部門相關職責，組建生態環境部，統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對生態環境保護事業的高度重視，為在更高水平上推進生態環境治理體系和治理能力現代化奠定了堅實基礎。

在新時代推進生態環境領域“放管服”改革，必須按照黨中央、國務院決策部署，深入推進簡政放權，敢于啃政府職能轉變的“硬骨頭”，推動生態環境部門從以直接管理為主轉向監督管理為主，當好“監管者”，推動落實“黨政同責、一崗雙責”，構建“大生態環境保護”格局。要把不該由生態環境部門管理的事項交給市場或社會，把該管的事項切實管住管好，努力在破解政府職能缺位、錯位、越位問題上探索走出新的路子，積極推進生態環境管理理念進步、管理方式變革、管理手段創新、管理效率提升。要將生態環境事業發展放在政府行政體制改革的大框架下來認識、來推進，以“壯士斷腕”的決心，改革生態環境系統內部管理制度，進行行政流程再造。要最大程度對接群眾需求，最大限度減少審批許可，從源頭上減少權力尋租問題，進一步提高生態環境部門的公信力和執行力，不斷提升生態環境治理體系和治理能力現代化水平。

二、準確把握生態環境領域“放管服”改革面臨的形勢

黨的十八大以來，我部認真貫徹落實黨中央、國務院關于“放管服”改革的決策部署，不斷加大簡政放權和職能轉變力度，持續推動生態環境領域“放管服”改革向縱深推進，取得明顯成效。

一是為各類市場主體減負擔。大力清理規范行政審批事項，黨的十八大以來，生態環境系統在簡政放權、尤其是大力清理行政審批事項方面力度很大，成效也比較明顯。取消“環保設施甲級資質認定”等４項、下放“危險廢物經營許可”等２項本級行政審批事項，取消“建設項目試生產”等13項中央指定地方實施行政審批事項。取消“環評機構資質”“環保竣工驗收”等２項行政審批事項，已經國務院常務會審議通過，待相關法律修改后實施。下放火電、油氣田開發、鋼鐵、有色、船舶等57項建設項目環評審批權限，將13類項目由編制環境影響報告書降為編制報告表或填報登記表，對環境影響很小、依法只需填報登記表類項目，由審批改為告知性備案。

加強行政事業收費和涉企收費監管，取消核安全技術審評費、城市放射性廢物送貯費、環境監測服務費、進口廢物環境保護審查登記費、化學品進口登記費等5項行政事業性收費；積極推動排污費改為環保稅；將中國環境科學學會、中國生態文明研究與促進會等社團會費和其他收費項目在生態環境部網站集中進行公示。

進一步規范行政審批中介服務事項，全國358家環保系統環評機構已全部完成脫鉤。取消“竣工環保驗收監測或調查”“新化學物質理化、健康毒理、生態毒理測試”等2項中介服務事項。發布《新化學物質環境管理登記生態毒理測試數據現場核查指南》，重點針對新化學物質生態毒理學測試數據的真實性和可追溯性進行監督檢查，并建立終身責任制。

二是為促進就業創業降門檻。推進“證照分離”和市場準入負面清單試點改革，落實國務院《關于在更大范圍推進“證照分離”改革試點工作的意見》，支持在浦東試點基礎上，將“證照分離”改革試點范圍擴大到天津等地的10個自貿試驗區。積極配合發展改革委，提出生態環境領域的負面清單，并納入《市場準入負面清單（2018年版）》。加快生態環境部門權力和責任清單研究，跟蹤研究7個試點部門和各地權力責任清單，開展生態環境部權力責任清單前期研究工作，梳理權力責任事項、設計清單框架、確定清單內容。

三是為激發有效投資拓空間。深入推進投資項目環評審批改革，多次修訂《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，適當簡化環評文件類別，報告書類別項目由40%降至38%；告知性備案實現網上辦理，用戶從注冊、填報到成功提交平均用時10分鐘。加快清理規范環境認證事項，組織開展中國環境標志改革試點，鼓勵更多第三方機構開展認證活動，提高市場化水平，進一步增強認證標準的統一性和權威性。加快培育農業農村污染治理等新興環保市場，會同財政部印發《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》，積極培育農業面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體；聯合印發《關于政府參與的污水垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，充分吸引社會資本參與，促進污水垃圾處理行業持續發展。

四是為公平營商創條件。全面推進生態環境監管“雙隨機、一公開”，印發《關于進一步加強環境執法“雙隨機、一公開”工作的通知》，實現全國所有市、縣級環境執法機構“雙隨機、一公開”全覆蓋。今年上半年，全國采用“雙隨機”方式開展生態環境執法檢查26.3萬家次，隨機抽查發現并查處違法問題1.3萬個。嚴厲打擊生態環境監測數據造假等違法違規行為，推動出臺《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》，嚴肅查處山西臨汾等環境監測數據造假行為，移交司法機關追究刑事責任，約談相關地方政府。建立健全生態環境領域失信聯合懲戒機制，聯合發展改革委等部門制定《企業環境信用評價辦法》等文件，全國已有超過10個省級、60個市級、200個縣級生態環境部門開展企業環境信用評價。持續向全國信用信息共享平臺推送行政處罰、行政許可等企業環境信息，推動商業銀行將按日計罰、行政拘留等重大行政處罰文書納入信貸審批和貸后監管流程。

五是為群眾辦事生活增便利。持續開展“減證便民”行動，進一步壓縮行政審批申請材料、辦理時限，新化學物質網上申報及本地管理系統、核設備監管信息系統上線運行，國家核技術利用輻射安全管理系統完成升級改造，新化學物質環境管理登記審批申請材料進一步優化。2018年上半年生態環境部共受理行政審批事項11347件，全部按時辦結，實現審批時限“零超時”。推動生態環境數據聯網共享，組織開展環保政務信息系統整合共享專項督查和各類非涉密信息系統調查，完善生態環境保護主題信息資源目錄編制，完成部內生態環境信息資源目錄梳理和涉及10個部委的生態環境大數據資源主題目錄，完成16個司局69個業務系統數據整合。進一步推進“互聯網+政務服務”，完成生態環境部互聯網政務服務門戶改造，啟動生態環境部政務服務綜合平臺項目建設。建立網上審批數據資源庫，整合集成建設項目環評、新化學物質環境管理登記等行政審批系統，構建“一站式”辦事平臺。

地方各級生態環境部門堅持問題導向，積極探索，大膽創新，推動“放管服”改革取得積極進展和成效，涌現出一批具有生態環境系統特色的鮮活經驗，為其他地方推進“放管服”改革提供了有益借鑒。

在精簡行政審批事項方面，遼寧省環保廳加大簡政放權力度，經過一年努力，累計取消、下放14項行政審批權、12項其他行政職權。

在提高行政審批效能方面，浙江省環保廳推動實施“最多跑一次”改革，梳理“最多跑一次”事項目錄清單，推動行政審批事項“八統一”，全面提升行政審批效能。江蘇省環保廳推行“不見面審批”，方便群眾和企業辦事，優化營商環境。

在強化事中事后監管方面，山西、四川、云南環保廳等成立“雙隨機”工作領導小組，切實強化組織領導，全面推進“雙隨機、一公開”，不斷提升生態環境監管執法水平。

在優化政府服務方面，山東省環保廳專門下發通知，要求各地要主動服務、優化流程、落實責任，進一步提高環評審批服務水平。上海市環保局圍繞優化營商環境，在環評文件編制、環評報件、環評審批程序、環評分類管理和環評手續簡化等5個方面開展環評制度改革試點，切實提高環評審批效率。

在肯定成績的同時，我們也必須清醒地看到，生態環境領域“放管服”改革取得的進展和成效還是初步的、階段性的，與經濟高質量發展要求、生態環境事業發展需要和人民群眾期盼相比，仍存在不少差距，還面臨著一些困難和挑戰。

一是思想認識不到位。有的地方和部門對生態環境領域“放管服”改革重視程度仍然不夠，對其重要性認識不足。一些地方和部門認為“放管服”改革是割肉、是放權，下不了狠心，缺乏自我革命的精神和勇氣，推動改革的主動性不強、辦法不多、措施不實、氛圍不濃。

二是簡政放權不到位。有的地方和部門放權還不徹底，環評耗時長的問題還一定程度存在。國務院組織開展的調研顯示，建設項目環評耗時還比較長，主要原因是企業環評報告編制耗時較長，一些投資規模大、工藝復雜項目的環評報告甚至要一兩年，需要引起高度重視。

三是放管結合不到位。一些地方仍然存在重事前審批、輕事中事后監管現象，一定程度上導致事中事后監管跟不上改革需要。有的“重下放、輕監管”，忽視對下級審批權承接單位工作指導和監督。有的地方對上承接不主動、不積極，有的基層承接能力不足，對下放行政審批事項接不住、接不了、接不好。

四是優化服務不到位。部分地方和部門服務意識不強，辦事效率不高，辦理過程緩慢，拖、等、壓、靠等問題還不同程度存在。有的政務服務體系還不夠完善，一些審批項目流程精簡、優化不夠。一些地方政務服務平臺建設還不健全，有的網上行政審批平臺融合還未真正形成，仍存在“信息孤島”現象，與群眾和企業需求還有差距。

這些問題，需要我們在進一步深化“放管服”改革中認真研究解決。

三、堅定不移把生態環境領域“放管服”改革向縱深推進

推進生態環境領域“放管服”改革向縱深發展，既要簡政放權，又要加強監管和服務，更要改變過去在思想、認識上存在的一些問題和誤區，更新我們的理念，創新我們的認識。思想認識到位了，我們的行動才能到位。在思想認識上，必須正確處理好四個關系。

一是正確處理簡政放權與強化監管的關系。深化“放管服”改革，激發市場活力和創造力，促進經濟持續健康發展和社會公平正義，簡政放權與強化監管都必不可少。

“放”是為了激發市場活力和調動基層、全民的積極性，要把握好兩條原則：一要堅持問題導向。對影響市場、干預微觀經濟的，影響營商環境和市場主體地位作用發揮的審批事項，要作為重點堅決下放下去。二要把握目標導向。與激發市場活力無關的，涉及重大生態環境安全和影響人民群眾身體健康的重點審批事項，不但不能放，還要從嚴審批。

“管”是為了消除不健康、不符合市場規律的行為，使市場活力和企業積極性更加健康、更加規范、更加持續。李克強總理指出，只有管得好，才能放得開，也只有放得開、減下去，政府才有更多的精力創新和加強事中事后監管。

對生態環境系統而言，深化“放管服”改革，首先是放的問題，該放的要放到位，不該放的就要堅決守住，同時要把事中事后監管擺在更加重要的位置。如果事中事后監管管不住，事先批的再多、審的再嚴，又有什么用呢？在實踐中，這種重審批、輕監管的現象一直存在，非常普遍。反過來，只要事中事后監管加強了，嚴格監管到位了，前邊多放一點、少批一點又有什么關系呢？生態環保工作的核心目標和任務是改善生態環境質量，要改善生態環境質量，就要減少污染排放。這是光靠審批無法全面、有效解決的問題，關鍵還是在加強事中事后監管。

這兩年，全國生態環境系統在持續做好宏觀管理的同時，更加著力抓好微觀管理，抓壓力傳遞，抓責任落實。在一些重點領域、重點區域和重點工作上，我們一桿子插到底，著力把法律法規、標準和要求落實到位，著力加強事中事后監管，實踐證明是行之有效的。

我們的行政資源很有限，要把有限的行政資源投放到最管用的地方去，確保我們的要求落到實處。不管事先有沒有審批，企業都必須遵紀守法。做到這一點，污染物排放總量就會下降，生態環境質量就會改善。因此，我們要擺脫過去的思想觀念、路徑依賴，進一步簡政放權，同時更大力度地加強事中事后監管，進一步提升工作效能。人還是這些人，錢還是這些錢，稍微調整優化一下，效果就會不同，并且完全符合黨中央、國務院的決策部署，也為進一步釋放企業市場活力提供了支撐。

各級生態環境部門要敢于“刀刃向內”，把該放的權力徹底放下去，決不能瞻前顧后、猶豫不決。同時，也要堅持“放管結合、放管并舉”，對于建設項目環評、核與輻射等領域取消和下放的行政審批事項，要重心后移，狠抓事中事后監管，創新監管機制和監管方式，精準施策，從根本上提高監管效能，切實管住、管好、管到位。

二是正確處理頂層設計與基層創新的關系。頂層設計與基層創新是一個問題的兩個方面，互為因果、相輔相成。沒有科學的頂層設計，基層改革創新就缺乏系統性、整體性、協同性，就不能產生規模效應、整體效益。沒有廣泛的基層改革創新、多方面經驗積累，頂層設計就會成為無根之木、空中樓閣。

要以問題為導向，為結果服務，圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用以及推進生態環境治理體系和治理能力現代化，做好頂層設計，直面問題，解決問題，尤其是要解決行業標準缺乏、規則不清、法律不健全以及一線監管執法人員能力不足等問題。要尊重基層的首創精神，鼓勵地方生態環境部門將改革要求與基層工作結合，先行先試，積極探索符合本地區實際的改革舉措和路徑，努力形成各方協同、上下一心、共同發力、競相推動改革的良好局面。

三是正確處理“放管服”改革與生態環境領域其他改革的關系。生態環境領域改革是一項系統工程，涉及方方面面，關系每名干部職工，牽一發而動全身。必須堅持優化協同高效原則，充分運用系統思維精心謀劃，著力增強改革的整體性、協同性，做好改革協同推進大文章，使各項改革相互促進、相得益彰，形成系統效應。

部署“放管服”改革任務，要統籌考慮地方機構改革、環保垂改、生態環境保護綜合執法改革的進度安排、實際情況，確保下放的權力事項地方能夠接得住，事有人做、活有人干，后續的事中事后監管措施能夠落地落實。地方推進各項改革，要始終貫徹中央改革精神，在職能配置、機構設置、權責關系劃分、人員力量安排上，充分體現“放管服”改革要求，努力在轉職責、提效能上下功夫，在轉作風、樹形象上做文章，切實展現新時代生態環境部門的良好形象。

四是正確處理改革創新與法治建設的關系。要注重運用法治思維和法治方式推進改革，按照“在法治下推進改革、在改革中完善法治”的要求，及時把改革中形成的成熟經驗制度化、法律化，積極推動做好生態環境領域相關法律法規的立改廢釋工作，確保重大改革于法有據。對于“建設項目竣工環境保護驗收”“建設項目環評技術服務機構資質認定”等中央已經明確取消的行政審批事項，以及地方生態環境部門已經取消或下放的行政審批事項，要加快推進相關配套法律法規修訂工作。同時，加快制定事中事后監管政策規定和具體措施，實現改革的無縫銜接，不斷提升生態環境保護法治化水平。